A un año del instructivo ONAPRE. La protesta continúa

El 15 de marzo de 2022, Nicolás Maduro anunció el aumento del salario mínimo que quedó fijado en 130 bolívares, equivalente a 16,14 dólares, calculado a la tasa del Banco Central de Venezuela (BCV).  

Ese mismo día, la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) dictó el Instructivo para el Proceso de Ajuste del Sistema de Remuneración de la Administración Pública, Convenciones Colectivas, Tablas Especiales y Empresas Estratégicas (en adelante, instructivo o acto administrativo), el cual se divulgó vía Telegram. 

El acto administrativo estableció un tabulador salarial que desconoció las cláusulas económicas de los contratos colectivos de los trabajadores del sector público, lo que eliminó varias obligaciones laborales, como: primas por antigüedad, transporte, ruralidad, profesionalización, ayuda por hijas o hijos con discapacidad, bonos de recreación, entre otros¹.

El referido instructivo implicó una desmejora laboral en el sistema público. La situación impulsó a los/as trabajadores/as a reclamar sus derechos, acudiendo al sistema de justicia para impugnar el acto administrativo.

Ante la ausencia de soluciones y respuestas por parte del Estado, el gremio de profesores expresó su descontento en las calles mediante el ejercicio del derecho humano a la manifestación pacífica. Las movilizaciones a nivel nacional estuvieron protagonizadas por las personas jubiladas, el sector de salud y otros trabajadores/as públicos reunidas para exigir un salario digno². 

En este sentido, resulta importante señalar que desde el mes de enero, la organización FORDISI (Formación de Dirigentes Sindicales) registró no menos de 50 manifestaciones de educadores a nivel nacional. Asimismo, el Observatorio Venezolano de Conflictividad Social (OVCS) registró un total de 3.892 protestas en Venezuela, durante el primer semestre de 2022. De las cuales 1.642 se realizaron para solicitar mejoras salariales³.

Ante la ausencia de institucionalidad democrática y Estado de Derecho, los poderes públicos se convirtieron en herramientas para perseguir e inhibir a la crítica legítima y la disidencia. La falta de protección, respecto y garantías de los derechos humanos queda en evidencia en las siguientes sentencias del Tribunal Supremo de Justicia TSJ de ahora en adelante.

Poder Judicial reprime a quienes se asocian para defender sus derechos

Ante el conocimiento del instructivo, los distintos afectados, entre ellos, colectivos de personas jubiladas, pensionadas, trabajadores/as universitarias y del sector público se organizaron para impugnar los efectos del acto administrativo. La coordinación y acción común para obtener fines legales y legítimos constituye una de las muchas expresiones de  la libertad de asociación, protegida por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. 

El 2 de junio de 2022, la Universidad Central de Venezuela, Universidad de Oriente, Universidad Nacional Experimental Politécnica Antonio José de Sucre, Universidad Pedagógica Experimental Libertador⁴ interpusieron un recurso de nulidad contra el instructivo ante la Sala Político Administrativa (en lo sucesivo, SPA) del TSJ. 

Seguidamente el 7 de junio, la Universidad de Los Andes, interpuso también un recurso de nulidad⁵. El 19 de julio las personas jubiladas y pensionadas del Ministerio Público interpusieron otro recurso de nulidad ante SPA⁶.

Entre los argumentos esgrimidos en los recursos de nulidad destacan; los vicios de forma y fondo del acto administrativo, y las violaciones a los derechos laborales de los/as trabajadores/as públicos. Las tres peticiones coincidían en que el instructivo no cumplía con el proceso de publicación establecido en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (en lo sucesivo, LOPA)⁷. 

Entre los requisitos requeridos faltantes y exigidos por la LOPA, destaca la falta de motivación adecuada. Esto contraviene la obligación de la administración pública de justificar todas sus actuaciones. En ese sentido, la ausencia de motivación resulta en un acto discrecional y arbitrario. 

Además, en el instructivo no se estableció el plazo para impugnar el acto administrativo, tal como exige el artículo 48 de la LOPA⁸, situación que deja en indefensión a las personas afectadas, pues les deja sin vías o recursos para defenderse. Por el contrario, el Estado termina por ordenar la ejecución inmediata de esas tablas salariales, sin posibilidad de respuesta, debido proceso o defensa. 

A pesar de los múltiples vicios del instructivo, el 11 de agosto de 2022 el TSJ inadmitió los tres recursos de nulidad. El Tribunal cuestionó la existencia del instructivo al no presentarse un documento formal y oficial del mismo. Aún cuando esta circunstancia puede ser subsanable por las partes, la sala hace caso omiso e ignora los requerimientos de los solicitantes⁹.

En esta oportunidad, el TSJ además estableció multas desproporcionadas a las personas y organizaciones solicitantes por “perturbar y abusar del sistema judicial”¹⁰, razón que no se encuentra justificada ni claramente definida; no se entiende si este término atiende a un número máximo de recursos sobre un mismo acto o decisión, o si  por el contrario responde a fundamentos subjetivos que quedan al arbitrio del juez. En definitiva, estas prácticas buscan desincentivar el uso de los mecanismos para la defensa de derecho y con ello generar inhibición hacia quienes cuestionan o contrarían abiertamente decisiones de la administración pública. 

Aunado a lo anterior, el TSJ ordenó una investigación colectiva sobre la “matriz comunicacional” y sus interesados, dado que consideran que los medios y particulares pueden provocar un “conflicto social” por ser un “un hecho público y notorio». En este sentido, se criminaliza incluso la opinión pública respecto a estos hechos a partir de supuestos, lo que suma gravedad porque además se sugieren dinámicas de persecución judicial al sugerir posibles sanciones civiles, administrativas o penales. 

En este contexto, las represalias contra la disidencia genera un efecto multiplicador que va más allá de la afectación personal o individual por tratarse de ataques por el ejercicio de derechos fundamentales, a saber: libertad de expresión, libertad de asociación y debido proceso. La amenaza se extiende a quienes defienden causas similares, que se ven inhibidos a organizarse y expresarse por miedo a las consecuencias¹¹.

En el caso que nos ocupa, el “efecto multiplicador” se convirtió en la política del TSJ. La decisión de emitir sanciones representa un acto intimidatorio para quienes intentan acudir al sistema de justicia a defender sus derechos frente a los daños causados por el Estado. 

En Venezuela, la ausencia de independencia judicial impacta de manera directa en la vulneración de derechos civiles y políticos, y afecta la exigencia de mejores condiciones para los derechos económicos y sociales. La independencia judicial es necesaria para el ejercicio del derecho al debido proceso, su carencia afecta el acceso a la justicia y permite que se perpetúe la impunidad frente a violaciones de derechos humanos¹². 

Un sistema antiderechos

Desde el 2005 hasta el 2013, la organización Un Estado de Derecho analizó las decisiones sobre recursos de amparo contra actos administrativos, en este plazo se emitieron 570 sentencias y se tuvieron 12 de ellas con lugar, este número de sentencias comprende un 2%¹³. Un número muy bajo frente al objetivo principal de la SPA, el cual es la protección del ciudadano frente a las actuaciones del Estado. 

En cuanto a los recursos de nulidad, el TSJ, en ese mismo plazo de tiempo en 495 sentencias, sólo se declararon con lugar 60 de ellas, este número representa un 12%¹⁴. Lo anterior, implica que la SPA no cuestiona, anula o actúa en contrariedad de la Administración Pública. En ese sentido, el Estado demuestra que no tiene la intención de reparar las situaciones jurídicas que le fueron infringidas a la sociedad civil¹⁵.

Desde el año 2011 hasta la presente fecha, Espacio Público interpuso 11 recursos de nulidad contra actos administrativos unilaterales y discrecionales, de los cuales 7 fueron inadmitidos, es decir que la decisión no protegió los derechos vulnerados por los actos denunciados, mientras que 4 no obtuvieron ninguna respuesta. 

Debido a la falta de imparcialidad e independencia del aparato judicial, una gran mayoría de recursos interpuestos por Espacio Público fueron inadmitidos, situación que genera una desconfianza por parte de la ciudadanía hacia el Estado en su rol de garante de los Derechos Humanos.   

El TSJ en los últimos veinte años se caracteriza por su afinidad al partido gobernante, es tan notoria su posición, que en su decisión respecto a los recursos de nulidad contra el instructivo, señaló que estas acciones no suponen el ejercicio del derecho a la defensa. Por el contrario, estableció que estas acciones constituyen una intención de perjudicar el trabajo de la administración pública.

El Estado no solo criminaliza a quienes se han agrupado para ejercer su derecho a la defensa contra las arbitrariedades de la administración pública, sino que también lidera represalias hacia quienes protestan y denuncian la situación, lo que además también limita el libre flujo de información y de opiniones respecto a actuaciones de la Administración Pública.

El Estado se encuentra obligado a cumplir con el test tripartito, el cual exige que las posibles restricciones a derechos deben: i) estar definidas en forma precisa y clara a través de una ley formal y material preexistente; ii) estar orientadas al logro de objetivos autorizados por la Convención Americana de Derechos Humanos; y iii) ser necesarias en una sociedad democrática para el logro de los fines que se buscan; proporcionadas a la finalidad perseguida; e idóneas para obtener el objetivo que pretenden lograr”¹⁶.

En el caso en cuestión, la SPA del TSJ le impuso multas a los accionantes de cada recurso,  por representar una acción que en criterio de esta sala resulta “temeraria”¹⁷, siendo un concepto indeterminado, que es empleado como instrumento de abuso discrecional. El estándar aplicable debe estar bajo un principio de legalidad, donde las restricciones a los derechos civiles y políticos sean claras y objetivas. Las normas ambiguas permiten ampliar y usar el tipo jurídico a discreción. Lo anterior, resulta indeseable dado que, genera un espacio de incertidumbre que vulnera derechos arbitrariamente.

En definitiva, Espacio Público considera que el criterio establecido por la SPA representa un estándar subjetivo que restringe y vulnera el derecho de libertad de expresión, manifestación y asociación. Bajo este supuesto, el  Estado puede señalar y sancionar a cualquier accionante de manera unilateral, sin una motivación suficiente. Asimismo, criminalizar a quienes hacen uso del sistema judicial para defender sus derechos, es una forma sistemática que viola el derecho a la defensa.

Qué debe hacer el Estado

1. Evitar usar el sistema de justicia para restringir y limitar los derechos civiles y políticos, en específico el derecho a la defensa, a la libertad de expresión, libertad de asociación y manifestación pacífica.

2. No utilizar las sanciones pecuniarias de forma excesiva y discrecional, en especial como mecanismo de intimidación. En ese sentido, se le exige al Estado Venezolano cumplir con el test tripartito que contiene el principio de legalidad, necesidad y proporcionalidad en cualquiera limitación para el ejercicio del derecho de libertad de expresión, libertad de asociación y manifestación pacífica. 

3. Garantizar de manera efectiva el derecho a la defensa y la seguridad jurídica de las personas y organizaciones frente a los atropellos y afectaciones generadas por la Administración Pública. 

4. Garantizar el ejercicio del derecho a la libertad de expresión e información, libertad de asociación y manifestación pacífica de todas las personas. El libre ejercicio de estos derechos permite el debate público y la defensa efectiva de los derechos fundamentales. 

5. Garantizar el principio de legalidad y la igualdad ante la ley. Para ello es necesario que exista un criterio razonable y sin dilaciones para las demandas en contra de la Administración Pública. El Estado no puede estar por encima de las personas. 

Imagen cortesía de Crónica.uno

1. El Diario (2022, Agosto 4). ¿Qué es el instructivo de la Onapre y por qué los trabajadores públicos piden su anulación?, 04 de agosto de 2022. Recuperado el 28 de noviembre de 2022,desde https://eldiario.com/2022/08/04/que-es-el-instructivo-de-la-onapre/
2. Efecto Cocuyo (2022, Agosto 23). Diez claves para entender el instructivo Onapre y las protestas del sector público. Recuperado el 7 de Agosto de 2022, desde   https://efectococuyo.com/la-humanidad/instructivo-onapre-protestas-sector-publico/
3. Efecto Cocuyo (2022, Agosto 22). La lucha docente en Venezuela: cronología de ocho meses de protesta. Recuperado el 7 de Agosto de 2022, desde https://efectococuyo.com/la-humanidad/la-lucha-docente-en-venezuela-cronologia-de-ocho-meses-de-protesta/
4. Tribunal Supremo de Justicia (2022, Agosto 11). Sentencia 445 Sala-Político Administrativa de fecha 11 de agosto de  2022. Revisado el 7 de Agosto de 2022), desde http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/agosto/319323-00445-11822-2022-2022-0155.HTML
5.  Tribunal Supremo de Justicia (2022, Agosto 11). Sentencia 446 Sala-Político Administrativa de fecha 11 de agosto de  2022. Revisado el 7 de Agosto de 2022), desde http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/agosto/319324-00446-11822-2022-2022-0174.HTML
6.  Tribunal Supremo de Justicia (2022, Agosto 11).Sentencia 445 Sala-Político Administrativa de fecha 11 de agosto de  2022, desde http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/agosto/319323-00445-11822-2022-2022-0155.HTML
7. Asamblea Nacional. Ley Orgánica  de Procedimientos Administrativos. Artículo 18: Todo acto administrativo deberá contener: 1. Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el órgano que emite el acto. 2. Nombre del órgano que emite el acto. 3. Lugar y fecha donde el acto es dictado. 4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido. 5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes. 6. La decisión respectiva, si fuere el caso. 7. Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicación de la titularidad con que actúen, e indicación expresa, en caso de actuar por delegación, del número y fecha del acto de delegación que confirió la competencia. 8. El sello de la oficina. El original del respectivo instrumento contendrá la firma autógrafa del o de los funcionarios que lo suscriban. En el caso de aquellos actos cuya frecuencia lo justifique, se podrá disponer mediante decreto, que la firma de los funcionarios sea estampada por medios mecánicos que ofrezcan garantías de seguridad
8. Asamblea Nacional. Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Artículo 48. El procedimiento se iniciará a instancia de parte interesada, mediante solicitud escrita, o de oficio. En el segundo caso, la autoridad administrativa competente o una autoridad administrativa superior ordenará la apertura del procedimiento y notificará a los particulares cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos pudieren resultar afectados, concediéndoles un plazo de diez (10) días para que expongan sus pruebas y aleguen sus razones
9. Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Artículo 36: El Tribunal en caso de encontrar errores, la petición sea ambigua o confusa, deberá dar tres días de despacho para su corrección, indicando los errores presentados
10. Tribunal Supremo de Justicia (2022, Agosto 11). Sentencia 445 Sala-Político Administrativa de fecha 11 de agosto de  2022 Revisado el 8 de Agosto de 2022, desde .http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/agosto/319323-00445-11822-2022-2022-0155.HTML
11. Comisión Interamericana de Derechos Humanos (s/f), Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas. OEA/SER.L/V/II/Doc.66, adoptado el 31 de diciembre  de 2011, párr. 25
12. Organización de Estados Americanos (2017, Diciembre 17), Situación de derechos humanos en Venezuela. Revisado el 8 de Agosto de 2022, desde http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/venezuela2018-es.pdf
13. Canova, A. Herrera, L. Rodriguez, R. Graterol, G. (2014)  El TSJ al servicio de la Revolución. Editor Galipán
14. Idem
15. Idem
16. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Criminalización de la labor de las defensoras y los defensores de derechos humanos. 2016. Capítulo III. Párrafo 119
17. Tribunal Supremo de Justicia (2022, Agosto 11). Sentencia 444 Sala-Político Administrativa de fecha 11 de agosto de  2022. Revisado el 8 de Agosto de 2022, desde http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/agosto/319142-00444-11822-2022-2022-0257.HTML